统筹金融发展与金融安全，是建设金融强国的核心要义。“十四五”期间，我国坚持以统筹发展和安全为主线，推动金融体系在高质量发展中守住高水平安全底线：以金融机构稳健运行、资本市场基础制度重塑和投资者保护强化金融行业安全；以数字化转型、网络与数据安全法治、支付清算和征信基础设施建设夯实金融科技安全；以“五并重”强监管、双支柱宏观审慎、系统重要性附加资本和金融稳定保障安排织密金融制度安全防线；以制度型开放、互联互通和人民币跨境使用提升全球金融安全水平。然而，我国仍面临稳增长、稳杠杆与稳预期之间平衡难度上升，内需不足、民生短板与预防性储蓄偏高制约金融与实体经济良性循环，强监管常态化背景下金融科技快速迭代对规则适配提出的更高要求，外部环境复杂变化与跨境金融联动增强加大抬升风险传导不确定性等现实约束。面向“十五五”，应以防风险、强监管、促高质量发展为主线压实金融主体责任，以结构性金融供给激活内生动能，统筹存量风险化解与结构升级，以制度型金融治理完善可预防、可隔离、可处置、可问责的常态化安全体系，并稳步推进制度型开放与宏观审慎并轨，推动金融开放与金融安全良性互动。

01 引言

党的二十届四中全会强调，“安全是发展的前提，发展是安全的保障”，并将“坚持统筹发展和安全”明确列为“十五五”时期经济社会发展的基本原则。金融作为国民经济的血脉和国家核心竞争力的重要支撑，既连接资金、产业、科技和预期，也承载信用创造、风险定价和资源配置功能，必须在发展与安全一体推进中找准坐标。统筹金融发展与金融安全，关键在于把二者作为金融强国建设的一体两面，在安全底线中拓展发展空间，在高质量发展中增强安全韧性：金融安全为金融发展提供秩序边界和信用基础，金融发展则为金融安全提供实力支撑和韧性来源。立足新阶段，坚持在发展中固安全、在安全中谋发展，把防风险、强监管、促高质量发展贯通起来，以底线思维守住不发生系统性金融风险的底线，以高质量金融供给服务实体经济和国家战略，以现代金融治理提升风险识别、预警、处置和修复能力，推动金融体系在更高水平上实现功能提升、秩序稳定和安全可控。

统筹金融发展与金融安全，本质上是对金融功能、金融治理和金融安全体系的系统重塑，主要体现为以下三重内涵：一是把握金融发展与金融安全的统一性，把金融业发展同国家战略与经济社会需求紧密结合，在服务高质量发展的同时坚守不发生系统性金融风险的底线；二是坚持新发展理念，构建以守正为底线、以创新为驱动的金融发展模式，让风险防控贯穿业务链条、治理链条与数据链条；三是完善国家金融安全体系，强化事前预防、事中监测、事后处置各环节功能，健全宏观审慎管理和金融法治保障，推动中央与地方、国内与国际以及各类金融主体之间形成协同联动新格局。

“十四五”期间，学术界围绕金融发展与金融安全的关系、政策协调与风险治理展开了较为集中讨论，并在服务实体经济、守住系统性金融风险底线等方面形成了较多共识。其一，在关系辨析层面，现有研究已普遍突破将金融发展与金融安全对立起来的理解框架，转而强调二者相互依存、动态平衡的内在统一性。立足改革经验，何德旭等指出金融高质量发展必须建立在安全底线持续巩固的基础之上；进一步，郑联盛和刘贤达强调，金融发展、金融稳定与金融安全需要一体谋划；在此基础上，张晓晶等提出，应在金融发展中体现安全约束，在金融安全中包容发展诉求；此外，Everaert和Pozzi发现，银行危机会持续削弱金融发展的深度、可得性和效率，这从反面说明，金融安全是金融体系持续发挥资源配置功能的重要前提。其二，在政策协调与风险治理层面，相关研究主要从政策协同、宏观调控和地方治理等视角展开。张晓燕强调货币政策与宏观审慎政策协调配合的重要性；周佰成和李天野指出财政政策与货币政策协同发力，是兼顾经济稳定与金融安全的重要条件；徐军伟和毛捷则从地方政府与融资平台关系切入，提出风险化解不能脱离发展支撑，需要在统筹发展与安全中重塑地方金融治理逻辑。其三，在治理边界层面，学者已将统筹金融发展与金融安全的分析视野由传统金融体系内部治理，逐步延伸至民生保障、国家战略和跨境金融运行体系。李瑞晶和王丽媛从数字金融与家庭脆弱性的关系出发，表明金融创新的扩展效应及其风险外溢已超出传统金融体系内部；韩杨则从粮食安全视角揭示了金融安全与粮食安全、产业安全等国家战略目标之间的联动关系。随着高水平开放持续推进，相关研究又进一步延伸至跨境金融运行体系。顾海峰和童晓力揭示了开放条件下风险传导的复杂性；Abad、Nu？o和Thomas的研究进一步表明，数字货币条件下金融运行方式、信用供给与金融稳定之间的关系正在被重新塑造。宋科等则强调跨境支付基础设施在提升结算效率的同时，也发挥着增强通道安全的重要作用。

现有研究虽为理解金融发展与金融安全的关系提供了重要启发，但仍存在三方面不足：一是多聚焦于金融稳定、宏观调控、地方债务、数字金融、跨境资本流动等具体领域，缺乏面向国家金融体系整体布局的综合分析；二是对“十四五”以来我国统筹金融发展与金融安全的实践进展、制度演进与阶段性成效，尚缺少系统梳理；三是对“十五五”时期新形势下现实约束和重点路径的讨论仍显不足。基于此，本文立足“十四五”期间我国金融改革、风险治理与开放发展的实践进程，系统总结统筹金融发展与金融安全的阶段性成效，深入识别当前面临的现实约束，并围绕“十五五”时期重点任务提出相应路径安排，以期为更好地把握金融强国建设的时代方位、实践基础和制度着力点，为推动金融高质量发展与高水平安全协同并进提供有益参考。

02 “十四五”时期统筹金融发展与金融安全的主要进展和成效

（一）金融行业安全协同：强主体、稳大盘，高质量发展与系统性风险底线同向发力

“十四五”期间，我国金融行业安全协同的突出进展，在于金融机构体系、资本市场体系和投资者保护体系的同步完善，金融发展质量与风险抵御能力实现了同向提升。

首先，金融机构体系在服务实体经济和夯实安全底座方面同步推进。银行体系层面，大型银行继续充当金融体系“压舱石”，中小银行扎根本地服务，实现差异化发展：“十四五”期间，银行业通过信贷、债券、股权等多元渠道为实体经济新增资金170万亿元，科技型中小企业贷款、制造业中长期贷款年均增速分别达27.2%和21.7%，普惠小微贷款余额达36万亿元，贷款利率累计下降2个百分点。与此同时，银行业整体不良贷款率保持健康区间，资本充足率等核心指标稳中向好，行业抗风险“缓冲垫”更加厚实：“十四五”期间，通过核销、重组、批量转让等市场化、法治化方式，银行业不良资产出清明显提速；中小银行风险化解取得阶段性突破，多地实现高风险中小银行机构“动态清零”；2021年，金融稳定保障基金设立，进一步形成维护中国银行体系安全的多重屏障。非银金融机构层面，信托、理财、保险资管等非银金融机构管理资产总规模近100万亿元，保险业总资产稳居全球第二，五年来累计赔付达9万亿元，比“十三五”时期增长61.7%，充分发挥经济和民生减震器功能。同时，资管新规过渡完成，理财产品全面净值化、打破刚兑，互联网金融、P2P网络借贷等非法金融活动基本归零，影子银行和“伪金融”专项整治深入推进，金融体系多元发展与安全治理同步加强。

其次，资本市场在扩功能、优结构和防风险中实现了高质量发展。“十四五”期间，多层次市场体系更加完备，科创板、创业板持续深化，北交所设立并高质量推进，A股总市值于2023年8月首次突破100万亿元；产品与工具供给不断丰富，场内期货期权品种扩展至157个。投资和融资相协调的市场功能不断健全，资本市场服务实体经济和科技创新的能力显著增强，新上市公司九成以上为高新或高含科企业，科技板块市值占比超过1/4；上市公司共享意识增强，“十四五”期间，累计分红与回购10.6万亿元，较“十三五”增长80%以上，约为同期IPO与再融资总额的2.07倍；中长期资金入市机制持续完善，“引长钱、促长投”的改革效果加快显现：截至2025年8月，各类中长期资金合计持有A股流通市值约21.4万亿元，较“十三五”末增长32%。金融安全方面，以新《证券法》、全面注册制和新“国九条”为代表的基础制度体系加快成型，发行、信息披露、交易、退市等基础制度系统重构。

最后，投资者保护、养老金融和财富管理转型协同推进，金融消费安全和居民财富安全基础进一步巩固。一方面，适当性监管与权益救济并举，新《证券法》明确投资者分类与适当性要求，银行理财和保险领域完善“双录”和产品分级销售，代表人诉讼、先行赔付、诉调对接等机制不断健全。另一方面，养老金融三支柱体系持续完善，截至2024年末，全国企业年金积累基金规模3.64万亿元、参保职工3241.84万人。2024年11月底，个人养老金开户人数突破7000万。与此同时，财富管理行业加快向净值化、长期化转型：截至2022年底，净值型理财产品存续规模26.40万亿元，占比为95.47%。监管部门建立健全投资者适当性教育和风险提示制度，引导居民树立长期投资、价值投资理念。全国已建成证券期货投教基地196家，其中国家级71家，省级125家。

（二）金融科技安全协同：强引擎、固底座，数字赋能与技术自主可控同步推进

“十四五”期间，我国金融科技安全协同的主要进展，在于围绕网络安全、数据安全、模型与算法治理、金融基础设施安全以及关键信创与产业链供应链安全，为金融数字化转型服务新质生产力培育提供了更稳固的底座支撑。

一是金融网络安全，“十四五”期间，中国金融业在网络安全体系建设上构筑了多层次的金融防御体系。制度层面，“关基识别、供应链审查”双支柱逐步确立：2021年，《关键信息基础设施安全保护条例》实行，将金融纳入关键信息基础设施范围，为金融网络安全的底座职责定锚。2022年，《网络安全审查办法》修订施行，把网络平台数据处理活动与赴境外上市的超百万用户信息平台纳入审查范围，补齐供应链与数据安全审查闸门。技术方面，零信任及分级、分域成为主流参照：2024年11月，国家标准GB/T43696-2024《网络安全技术零信任参考体系架构》发布，为支付清算、交易撮合、核心账务、移动金融等关键场景提供了统一的持续验证和最小权限框架。2025年，《中国人民银行业务领域网络安全事件报告管理办法》施行，按四级分类细化报告主体、时限与流程，推动金融网络安全事件发现、上报、协同处置进一步规范化。

二是金融数据安全，“十四五”期间，中国全面加强金融数据安全保护，实现从原则合规到全栈可审计的治理闭环。法治供给层面，2021年，《数据安全法》与《个人信息保护法》先后实施，确立了数据分类分级、最小必要和个人信息处理者义务等基本规则。行业规制方面，2024年，《银行保险机构数据安全管理办法》发布，将数据安全治理、分类分级、技术保护、个人信息保护、事件分级和全生命周期审计等要求细化为操作清单，解决了金融机构“怎么建、怎么验、怎么改”的可操作性问题。治理效能方面，金融数据治理已逐步延伸至产业金融和风险监测等具体场景。产业金融场景中，区块链通过信息共享、数据不可篡改和智能合约执行等方式，提升了供应链金融的信息可信度和信用传递效率。

三是模型与算法治理逐步走向“敢用善用”与“管住管好”并重。一方面，顶层设计先行，治理方向更加明晰：以人民银行《金融科技发展规划（2022—2025年）》定锚，明确要健全金融科技治理与伦理规则，推动可解释、可审计、可追溯的模型应用；2021年，《互联网信息服务算法推荐管理规定》首次将“生成合成类、个性化推送类、排序精选类、检索过滤类、调度决策类”等五类算法技术纳入监管视野；2023年，《生成式人工智能服务管理暂行办法》实施，标志着监管从技术应用进一步延伸到内容生成和安全评估。截至2024年12月，共302款生成式人工智能服务在国家网信办完成备案，其中2024年新增238款备案。另一方面，市场规则加快落地，交易秩序更加稳健：截至2024年4月，我国程序化交易投资者交易金额占比约29%。2023年，证监会指导交易所建立程序化交易报告制度，并于2024年起实施《证券市场程序化交易管理规定（试行）》，推动形成事前、事中、事后全链条管理。

四是金融基础设施安全，“十四五”期间，我国现代支付清算与交易结算枢纽在提质扩容和安全韧性两条线上同步跃升。支付清算和征信体系方面，2023年，全国支付系统全年处理1.25万亿笔、12062.66万亿元；截至2023年末，央行征信库已收录个人11.6亿、企业与其他组织1.3亿户，当年个人、企业信用报告查询分别达1.13亿次与360万次，既支撑了信贷滴灌，也提升了穿透式风险识别能力。制度建设方面，2022年修订后的《证券登记结算管理办法》施行，分阶段实施券款对付改革，结算安全与资金使用效率大幅提升。数字人民币迈入规模化、场景化阶段：截至2024年5月，累计交易额约6.6万亿元，较2023年同期增长7.3倍，并在中国香港启动跨境零售支付试点联通。与此同时，内地对虚拟资产及稳定币保持高压约束，切断金融与支付通道，筑牢主权货币与支付体系防火墙；中国香港则在“一国两制”框架下推进稳定币立法与监管，多边央行数字货币桥项目在2024年达到最小可行产品阶段，为未来高效、可追溯的跨境支付提供技术储备。

五是关键信创与产业链供应链安全，“十四五”期间，金融业以“底座换新、体系重构、标准托底”为主线，推动关键软硬件自主可控、可替代、可演进：一端加快核心系统全栈国产化和分布式落地，另一端以外包治理与密码体系双轮驱动，形成面向复杂环境的长期稳健机制。制度层面，2021年，《银行保险机构信息科技外包风险监管办法》发布，对重要外包的事前报告、年度评估、现场核查与三年一度全面审计设定硬约束；《密码法》与《商用密码管理条例》则为金融领域商用密码应用和监管提供了制度基础。标准层面，2022年《金融标准化“十四五”发展规划》发布，将关键信息基础设施安全与稳步国产化明确为系统工程。

（三）金融制度安全协同：强监管、补缺口，法治化供给与金融安全网一体塑造

“十四五”期间，我国金融制度安全协同的主要进展，在于监管体系、宏观审慎框架、金融司法保障和国家金融安全机制的同步完善，逐步形成了强监管、补缺口、防风险、稳预期相互衔接的制度格局，为金融高质量发展提供了更坚实的安全边界。

一是监管体系加快重塑，全覆盖、穿透式、可问责的监管框架逐步成型。制度建设方面，2020年《金融控股公司监督管理试行办法》发布，以牌照化、穿透式方式统一约束混业经营，堵住非持牌“金控”隐匿风险通道，成为后续整肃金控与平台金融的制度起点；2021年《银行保险机构信息科技外包风险监管办法》，把重要外包纳入事前报告、年度评估和三年一审的硬约束，监管触角进一步延伸到第三方与技术栈，解决了“监管真空”和“外包甩锅”问题。2023年，《党和国家机构改革方案》发布，设立中央金融委员会、中央金融工作委员会，同时组建国家金融监督管理总局，形成“一行一局一会”新格局，监管权责更加集中、边界更加清晰。2024年，国家金融监督管理总局县域监管支局统一挂牌，总局、省局、分局、支局四级垂直管理架构成型，监管链条从顶端贯通到末端。监管理念方面，2023年中央金融工作会议提出“依法将所有金融活动纳入监管”，明确机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管“五并重”，平台金融也由专项整改转入常态纳管，金融监管逐步由分业补缺转向全覆盖、无盲区。

二是宏观审慎框架持续健全，逆周期调节与重点领域约束同步强化。首先，逆周期缓冲和宏观审慎评估不断完善。2020年9月，中国人民银行、原银保监会联合发布《关于建立逆周期资本缓冲机制的通知》，明确逆周期资本缓冲的计提方式、覆盖范围和评估机制，体现“后台守夜人”定位。其次，系统重要性金融机构监管加强，防范“大而不能倒”风险。2021年，《中国系统重要性银行评估办法》正式实施，对国内系统重要性银行提出更高附加资本要求和更严格的杠杆率、流动性约束；2023年，系统重要性银行扩围为20家，并实施五档差异化附加资本约束；同年，中国人民银行金融监管总局印发《系统重要性保险机构评估办法》，跨业系统重要性识别与差异化监管进一步完善。最后，重点领域风险约束不断强化。地方融资平台债务方面，严禁新增隐性债务、规范融资平台融资与担保安排，并将风险处置与宏观审慎考核联动：与2023年初相比，2025年年中全国融资平台公司数量减少了60%以上，金融债务余额下降超过50%。房地产金融方面，采取稳杠杆加稳预期两步走策略：2021年《关于建立银行业金融机构房地产贷款集中度管理制度的通知》正式实施，并配合“三线四档”房地产企业融资新规，对房地产泡沫进行逆周期挤压。截至2025年，“三大工程”获得资金支持超1.6万亿元，租赁性住房贷款年均增长52%，推动“租购并举”住房制度建设。

三是金融司法保障不断强化，风险处置、市场退出与投资者救济机制更加健全。一方面，重要金融立法取得突破。2022年国务院提出制定《金融稳定法》，围绕金融风险处置责任、市场退出程序、中央地方风险处置分担机制和资金保障安排搭建统一框架；同年设立总规模646亿元的金融稳定保障基金，为重大金融风险处置提供资金后盾。银行市场化退出方面，2020年，《商业银行破产风险处置条例（征求意见稿）》出台，填补了银行退出的法律空白；2024年6月至2025年2月，全国村镇银行数量由1620家减少至1534家，86家通过司法或行政程序退出市场。另一方面，资本市场法治建设和投资者保护同步推进。2020年，《新证券法》实施后，证券违法违规的处罚力度大幅提升；2022年，《期货和衍生品法》颁布，期货市场基础法律框架基本确立；上海金融法院（2018）与北京金融法院（2021）相继运行，金融审判专门化水平持续提升。截至2025年6月，上海银行业保险业纠纷调解中心共受理纠纷案件32857件，同比增长102.38%，完成调解22069件。

四是国家金融安全框架不断完善，早识别、快处置、稳预期、守底线的常态化机制逐步形成。顶层目标层面，“金融安全关乎国家安全”上升为明确政治要求，要求把防风险贯穿业务全流程，把所有金融活动纳入监管视野、处置预案和问责链条之中，强化跨机构、跨区域、跨产品风险的早识别和早处置。运行成效方面，截至2025年6月，银行体系不良贷款率从2020年3月末的1.91%降至1.21%，风险总体保持收敛。存款保险制度全面优化，十年来累计归集保费3732亿元，保障覆盖率达99%以上。各地防范和处置非法集资工作机制不断健全，公安、金融监管、市场监管等部门联合执法，推动金融谣言、挤兑苗头和新型集资模式“打早打小”：2020—2022年，全国非法集资新发案件数量、涉案金额和涉及人数连续三年下降，2022年仅养老领域专项整治就累计核查线索超过5万条。

（四）全球金融安全协同：提开放、守主权，高水平开放与外部防火墙统筹塑造

“十四五”期间，中国的全球金融安全框架完成了从“把门开大”到“把门开大、把防线织密”的转场：开放不再等于无防护流入流出，而是建立在全口径审慎监管、跨境冲击缓冲机制和系统性风险底线安排之上的可持续开放。

一是跨境金融监管合作持续深化。“十四五”期间，中国与主要经济体监管沟通和联合执法机制不断扩容，证券、银行、保险等领域的双边、多边监管合作持续加强；截至2025年9月，中国证监会已与67个国家和地区的证券期货监管机构签署双边监管合作谅解备忘录，形成较顺畅的跨境监管与执法合作框架。2022年8月，中国证监会、财政部与美国公众公司会计监督委员会签署审计监管合作协议，将中概股审计问题纳入可执行的监管框架，化解了《外国公司问责法》下的集中退市风险，稳住了中资企业的境外融资通道。与此同时，中国人民银行、公安部、外汇管理部门依托与境外执法机关协作，持续打击地下钱庄、跨境洗钱和“飞单”式外汇逃避监管通道：“十四五”期间，破获外汇违法案件累计超6100件，跨境风险治理逐步由境内监管为主转向境内外协同监管，开放的底线变得更可控。

二是资本市场开放与人民币跨境使用在“放得开”与“看得见”两条轨道上同时推进。一方面，沪深港通、交易型开放式指数基金互联互通、债券通和互换通相继完善；截至2025年7月，国外机构和个人持有境内股票、债券、存款和贷款等人民币资产的余额已超过10万亿元人民币，境外主权机构、国际金融机构和跨国公司累计发行的人民币计价“熊猫债”已超1万亿元人民币，标志着人民币资产已具备长期配置的属性。另一方面，2023年3月，证监会建立境外上市备案制度，强化赴境外上市企业事前备案、事中信息披露、事后持续监管；互联互通项下的跨境交易、资金流向和跨市场联动也逐步实现实时监测。与此同时，人民币跨境支付系统已成为人民币自己的主干清算网：截至2025年5月，直接参与者为174家，间接参与者为1509家，业务覆盖全球187个国家和地区，既可与SWIFT互联，又能在极端情况下独立运行，显著降低了我国跨境支付与清算对单一美元体系的技术依赖。

三是把外部冲击可承受作为硬约束，通过汇率弹性、跨境资本宏观审慎管理和外汇缓冲能力，稳住国际收支防线。“十四五”期间，人民币继续在“以市场供求为基础、参考一篮子货币、有管理的浮动汇率制度”下运行，汇率弹性明显增强，逐步发挥自动稳定器作用；2021—2024年，尽管受全球供应链重构、外需波动、旅行支出恢复等短期因素影响，顺差规模在2022年达4434亿美元峰值、2023年回落至2634亿美元，但全年占国内生产总值比重稳定在1.4%—2.4%区间，远低于德国、日本等主要顺差国水平。与此同时，“十四五”期间，中国外汇储备始终保持在3万亿美元以上，2025年9月末达33387亿美元，创2015年12月以来新高；同期黄金储备持续增持，截至2025年9月末达7406万盎司。

四是合规对接与底线保护双轨并进，在复杂外部环境中守住主权金融安全底线。一方面，反洗钱、反恐怖融资、反逃税制度持续强化：自2020年起，公安部会同中国人民银行等部门开展“断卡”行动，重点掐断银行卡、电话卡等账户工具的非法买卖和跨境转移通道；2021年启动《反洗钱法》系统修订，2022年《金融机构客户尽职调查和客户身份资料及交易记录保存管理办法》发布，进一步压实“看清客户、看清资金流向、可疑交易必须上报”的要求。另一方面，面对全球制裁环境不确定性，大型中资银行、保险、证券机构普遍强化了对跨境业务的制裁筛查、名单过滤和逐笔审批机制：《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》和《反外国制裁法》为中资机构依法应对不当域外制裁提供了法律支撑。

03 统筹金融发展与金融安全进程中面临的主要问题和挑战

（一）宏观政策与金融杠杆：稳增长与防风险的结构性平衡

宏观层面，稳增长与防风险之间的结构性平衡，是当前统筹金融发展与金融安全面临的首要约束。具体来看，“十四五”期间，为应对全球公共卫生事件冲击、外部环境急剧收紧以及内部需求走弱的叠加压力，我国金融体系正在用快速扩张的信用去托底总需求，防止信用收缩与就业下滑形成的连锁反应：金融机构对实体经济发放的人民币贷款余额从2020年末的172.75万亿元上升至2025年9月末的265.42万亿元，期间年均增速约为8.9%，显著高于同期名义国内生产总值年均增速。与此同时，高速的信贷扩张推高了宏观杠杆率：一是分子效应，企业、基建、居民部门共同加杠杆来稳投资、稳消费、稳就业；二是分母效应，名义国内生产总值增速在全球公共卫生事件冲击后回落、价格水平阶段性走弱，债务占国内生产总值的比重被动抬升。“十四五”期间，我国宏观杠杆率由2021年底的272.5%升至2025年三季度的296.5%，表明金融体系正以更高的杠杆水平滚动存量风险资产，信用扩张对经济托底的依赖程度上升，挤压了财政政策和货币政策在未来应对冲击时的回旋空间。若后续经济修复速度和质量不足，新增债务将可能继续沉积在效率较低的部门，拖累潜在增速，进而加大跨越“中等收入陷阱”的难度。

（二）内需动能与民生短板：需求不足的内生约束与金融外溢

需求层面，内需不足与民生短板相互交织，成为统筹推进金融发展与安全的核心短板。一是消费对经济增长的带动作用有所减弱，居民消费意愿和能力均面临约束。消费对经济增长的贡献率已由2023年末接近80%的高位回落至2025年中约52%左右。一方面，就业稳定性承压，青年群体就业质量和就业预期下降，家庭对未来收入持续性和稳定性的信心下降，被动压缩当期消费；另一方面，房地产价格预期走弱、资本市场波动加大，居民财富效应减弱，改善型、升级型消费及中长期支出计划相应推迟。二是民生保障分层和人口老龄化叠加，进一步强化了高储蓄、低消费的结构性倾向。养老、医疗、教育等关键公共服务领域仍存在明显分层，城镇职工基本养老金水平与农村基础养老金之间的差距超过20倍，中低收入群体更多依靠自身积累来对冲养老、医疗等风险，原本可以转化为当期消费的资金被迫沉淀为预防性储蓄。同时，流动人口在就业地获得子女教育、医保接续、养老服务仍面临现实约束：收入难以及时在本地转化为稳定消费。随着老龄化程度持续加深，这一问题正在由周期性问题转向中长期约束：我国60岁及以上人口占比从2021年的18.9%升至2024年的22.0%，65岁及以上人口占比从14.2%升至15.6%，并于2022年突破14%的中度老龄化阈值。三是供给端无序“内卷”进一步放大风险，成为内需走弱和金融脆弱性之间的关键纽带。部分战略性新兴产业在发展过程中呈现同质化扩张、过度上马和以价换量的竞争格局，阶段性产能过剩导致行业利润空间被压缩，研发投入受到抑制，资源被锁定在低附加值环节，形成越投越薄、越卷越弱的循环。四是需求不足已开始由实体层面向金融层面传导，表现为增长压力向金融风险的持续外溢。金融体系被动承担“托消费、托就业、托投资”角色，政策性信贷、专项融资、地方平台举债被迫充当需求补位工具，原本应由收入分配优化、公共服务均等化和产业良性盈利来解决的结构性矛盾，正在更多转移至银行资产负债表和地方融资端，推动中长期风险在金融体系内部累积。

（三）监管范式与创新动能：守底线与促创新的协调难题

治理层面，持续强化监管约束与科技快速迭代之间的磨合压力，是当前统筹金融发展与金融安全面临的现实挑战。“十四五”期间，数字经济、金融科技发展迅猛，但传统监管模式面临“科林格里奇困境”。第一，监管常态化高压收紧试错空间，金融机构呈现重风控、轻创新的行为倾向。“十四五”期间，在强监管、强问责的氛围下，金融机构对新产品、新模式创新更谨慎，倾向优先把合规红线画粗、把创新空间画窄，客观上抬高了金融创新试错成本，弱化了部分金融创新的速度和广度。第二，技术迭代速度快于监管规则成型速度，增加了金融创新扩围和规模化落地的磨合成本。“十四五”期间，人工智能、隐私计算、联邦学习、分布式核心系统等数智技术深度嵌入授信决策、资产定价、风险预警、智能投顾、跨区域风控共享等关键环节，部分金融服务模式和风险形态已超出传统监管框架的既有覆盖范围。第三，监管要求回归主责主业、聚焦功能定位，而发展目标要求金融机构敢贷、愿贷、能贷去支持高风险的新产业新赛道。“十四五”期间，资源更多投向了基础研究、核心技术攻关、绿色低碳转型、普惠小微、养老服务等经济薄弱但战略关键的领域。然而，执行过程中，银行既要承担国家战略导向型投放，又要在资本充足率、不良贷款率、拨备覆盖率等硬指标上保持稳健。对资本金相对紧张、风控能力相对薄弱、区域产业结构单一的中小金融机构来说，双重考核带来了较大约束，容易出现具备支持意愿，但受资本约束、风控能力和区域产业结构限制，难以形成稳定、可持续的投放能力的结构性分化，影响金融创新在全国范围内的均衡扩散。第四，数据安全、外包风险、核心系统国产化等底座安全要求抬高了金融创新合规门槛。“十四五”期间，金融业加快推进核心业务系统国产化替代、分布式架构重构和数据底座升级，强调技术体系的风险可控、可替代和可演进，以增强金融体系在面对外部冲击时的韧性和抗压能力。从长期视角来看，这有助于把金融安全当作国家安全的重要支撑，把技术底座当作守住系统性风险底线的前提条件。然而，从短期视角来看，安全优先原则对开放式金融生态、跨境金融科技合作、云化外包模式等提出了更高准入门槛和本地化改造成本，客观上延缓了跨境实时支付、全球化智能投顾、境外风控模型回流应用等前沿业务迭代速度，压缩了拿来即用的空间。

（四）外部环境与开放韧性：全球动荡冲击与跨境联动的放大效应

开放层面，外部环境变化与跨境联动加深，是当前统筹金融发展与金融安全面临的外部压力。“十四五”期间，世界经济呈现高不确定、低增速、强分化的新态势，地缘冲突、贸易摩擦与供应链扰动交织叠加，全球金融体系对各类冲击的敏感性明显增强。第一，主要经济体货币政策转向的外溢冲击仍在持续，利差与强势货币周期叠加，推高了汇率与跨境资金的敏感度。自2022年以来，全球流动性收紧推动风险资产再定价，人民币汇率经历阶段性走弱后进入双向波动、区间运行的新常态。如何把“稳汇率、稳跨境资金、稳预期”纳入同一政策框架，使汇率真正发挥自动稳定器作用而非风险放大器，已成为一大挑战。第二，地缘政治与地缘经济博弈加深，金融制裁与关键基础设施工具化风险上升。能源、粮食与金属等大宗商品价格对突发事件的敏感性上升，输入性通胀与成本冲击对我国产业链利润率与现金流形成挤压，并进一步通过信用渠道传导至银行资产质量与资本市场风险溢价；与此同时，红海等关键航线的阶段性阻断抬升了在途库存与营运资本占用，拉长了企业外贸结算周期，也加剧了票据贴现和贸易融资需求的波动。金融制裁、长臂管辖、关键金融基础设施的排他性，在极端情形下可能演化为系统性尾部风险。第三，开放深化与市场融合增强了跨境资金流动以及离在岸市场联动的敏感度和频率。资本市场互联互通与指数纳入显著提升了我国资产的国际可获得性和可交易性，同时也将量化资金、被动资金与对冲资金的模型化、程序化、时点化交易引入市场微结构，在再平衡日、议息窗口、长假复市等关键时点，更易成为资本市场的波动放大器。

04 “十五五”时期统筹推进金融发展与金融安全的重点路径

“十五五”时期是我国基本实现社会主义现代化的关键阶段，党的二十届四中全会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，为未来五年统筹金融发展与安全指明了总方向。“十五五”时期，必须将高质量金融发展与高水平安全紧密结合，在改革创新中夯实金融安全基础。基于此，本文提出“十五五”时期统筹推进金融发展与安全的五条重点路径。

（一）把握“防风险、强监管、促高质量发展”主线，走中国特色金融发展之路

党的二十届四中全会指出，“十五五”时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期，具有承前启后的重要地位。因此，必须在高质量发展中夯实国家安全屏障、在高水平安全中保障高质量发展，把“防风险、强监管、促高质量发展”作为主线，服务“十五五”总体部署和金融强国建设，确保党中央关于金融工作的集中统一领导，确保金融体系在更高层次上与国家安全体系一体谋划、一体推进。

第一，把金融稳定作为底线任务，坚决守住不发生系统性金融风险的底线。“十五五”时期，监管部门应将履行好防风险首位主责作为政治要求；把风险识别、预警、干预、处置的链条前移，把处置重大风险从被动应急式处置变成常态化风险监测，健全重点领域风险化解机制，压实主体责任和属地责任，确保金融业稳健运行。第二，把强监管当成硬约束，构建全链条、全覆盖、长牙带刺的监管体系。要扛牢强监管、严监管政治责任，把强监管、防风险写进监管机关的主责主业，真正让监管长牙带刺、有棱有角，形成抓早抓小、露头就打的高压常态；确保监管体系按“机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管”五个维度同步发力。同时，中央与地方监管协同要同步强化，形成横向到边、纵向到底的监管合力，压实问责链条，实行全流程责任追溯，做到责任无空档、监管无盲区、风险无死角。第三，把高质量发展当成方向，把金融资源真正引导到新质生产力和结构升级的关键处。以金融必须回归服务实体经济为根本宗旨，聚焦现代化产业体系建设、科技攻关、绿色转型、民生保障等板块，把资本市场定位为科技、产业、资本高水平循环的关键平台。具体来看，一是把更多耐心资本、专业资本、长期资本引入股权市场，提升资本市场韧性和抗风险能力；同时，加快构建公募基金、保险基金、社保基金、年金基金等耐心资金的长周期考核机制，推动“长钱长投”真正落地。二是推动投融资综合改革，深化科创板、创业板等板块改革，强化多层次股权市场、债券市场和期货市场的功能供给，提升直接融资比重。三是完善上市公司治理和信息披露，压实大股东和管理层责任，严把IPO入口关、激活并购重组通道、健全退市常态化机制，形成有进有出、良性循环的上市公司生态。

（二）以结构性金融供给激活内生动能，筑牢循环安全底盘

“十五五”时期，金融工作应更加注重在优化供给结构中培育有效需求，推动形成需求牵引供给、供给创造需求、发展与安全良性互动的金融支撑体系。

一是要把金融资源配置从粗放式刺激转向定向赋能式培育，构建面向新质生产力的结构性投放体系，形成可持续的内生需求。“十五五”时期，金融工作必须加快从总量型、粗放型支撑，转向结构性、精准化保障，推动金融资源向国家战略所需、现代化产业体系所缺、民生保障所盼的方向集中集聚，真正提高金融资源配置精准性；加快提升关键环节、关键工序、关键产品的自主可控能力。通过政策性金融、开发性金融、产业投资基金、投贷联动、并购贷款等多元化工具形成先固能力、后扩需求的投放链条，推动创新成果加快转化为可持续商业模式。

二是要把扩大内需从一次性刺激，转向稳定释放居民支付能力和提升公共服务承载能力的常态化机制，推动金融投向从“投物”向“投人”转型，夯实高质量内循环的消费底盘与金融安全底盘。党的二十届四中全会将推动在发展中保障和改善民生上升为直接政治要求，并强调以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的，把民生从配套手段提升为发展本身的目标。“十五五”时期，金融资源必须更大力度投向养老服务、托育服务、医疗服务、职业教育、技能培训、公共租赁住房、长期护理、无障碍城市更新、城市社区化养老、县域医疗能力提升等准公共性部门，用中长期低成本资金支持这些带有人口属性、稳定就业属性、服务消费属性的领域，使其成为新的内需支柱产业。

三是以财政、金融、产业、区域的统筹联动来打造发展与安全的“双底盘”，在防范系统性风险的前提下重塑金融投放方式，把监管责任转化为明确的政治责任、制度责任和常态化履责机制。第一，财政与金融的协同必须从项目协同上升到责任协同。理顺央地关系，稳定地方财源，减少以平台举债托增长的路径依赖，防止地方政府将公共服务、城市运营、保障性住房等长期责任过度金融化、过度表外化。第二，产业政策与金融供给侧改革要并轨推进，避免资本只追风口、实体被动内卷现象。对传统产业不能简单以落后、高能耗标签切割，而要通过绿色化、数字化和智能化改造盘活其巨大存量，使其成为现代化产业体系的基本盘，维持产业链的完整度、韧性与就业承载能力；同时，对战略性新兴产业和未来产业，要用长期资金和更专业的风险定价机制推动其规模化落地，真正把新质生产力从概念变成现金流、税源和就业来源，防止资金过度流向概念性投资。第三，要把高水平安全内嵌到高质量发展全过程，做到投得准、看得见、兜得住，确保结构性金融投放的每一次下沉都不以局部高杠杆换取短期指标，而是以可持续现金流、可持续就业、可持续公共服务能力换取长期安全。

（三）以经济建设为中心，统筹托旧账风险、推结构升级，稳住宏观底盘和增长方向

“十五五”时期，必须坚持以经济建设为中心，坚持高质量发展和高水平安全良性互动，把风险处置与增长布局纳入同一套金融资源统筹框架，加快形成安全能力、产业方向、金融投放和社会预期相互支撑的闭环运行机制。

一端要托住旧账风险，稳住房地产、地方政府债务、中小金融机构等重点领域的脆弱环节，防止局部脆弱演化成系统性风险，确保经济在任何外部冲击情形下都不脱稳、不失速；稳住宏观底盘、稳定社会预期的前提，是安全底线的现实化工作。党中央已经把房地产、地方债务、中小金融机构等领域列为重点关注的风险区域，要求金融系统履行好防风险首位主责，不断健全防范化解重点领域风险的体制机制，有效防范化解重点领域风险，牢牢守住不发生系统性金融风险的底线，并且明确把扛牢强监管严监管政治责任视为监管部门的政治担当。应主动拆除的集中性风险源，用政策资源和结构性安排换取金融体系整体稳定，以区域性止血换取全国性可持续增长环境：对房地产风险，要从防止无序暴露风险转向保交楼、稳预期、推动住房回归居住属性的结构性治理；对地方政府债务，要通过市场化、法治化方式进行债务置换、久期重组、支出压降，实质性降低高成本旧负债的风险外溢；对中小金融机构，要通过资本补充、治理重塑、并购重组等手段，防止单点脆弱向支付体系、信用体系和区域产业链传导。

另一端要坚定推动结构升级，把增量资源投向现代化产业体系的关键处、卡脖子处，加快形成以先进制造业为支撑的产业格局，以新质生产力夯实长期增长动能。在稳住旧账风险的同时，加大对新结构的投放，把资金和资本的重心从土地财政逻辑、房地产驱动逻辑，逐步转向技术攻关、先进制造、绿色低碳、数字基础设施、关键环节自主可控。先进制造业既是高附加值增长的载体，也是产业链和供应链安全的底座；智能化、绿色化、融合化既是高质量发展的方向，也是抵御外部技术封锁、供应链冲击的安全屏障；重大科技攻关既是新质生产力的起点，也是金融资源能否创造长期信用、长期回报、长期信心的试金石。因此，要加快建设以先进制造业为支撑的现代化产业体系，推动产业体系向智能化、绿色化、融合化演进，把科技创新转化为产业创新、把产业创新转化为产业链供应链的安全能力。

（四）用制度型金融治理固化发展、安全共振，打造“可预防、可隔离、可处置、可问责”的常态化安全体系

2023年10月，中央金融工作会议首次将金融安全纳入国家安全范畴。“十五五”时期，应把统筹发展与安全的逻辑从政策宣示升级为制度安排，把发展目标和安全要求同时嵌入各个关键环节，形成常态可防、异常可断、暴露可处置、责任可追溯的闭环能力。

一是要把货币政策与宏观审慎管理统一纳入“双支柱”宏观调控框架，作为常态化、前瞻性、可持续运行的制度性安排。构建科学稳健的货币政策体系，在把握好力度、时机和节奏的同时，进一步健全覆盖全面的宏观审慎管理体系和系统性金融风险防范处置机制，强调要从宏观、逆周期和防传染的视角，强化系统性金融风险的监测、评估和预警，并不断拓展宏观审慎管理覆盖范围，维护股市、债市、汇市等金融市场平稳运行。二是把资本市场提升为“国家科技攻关输血通道、社会预期稳定器、中长期资金配置中枢”的战略性基础设施，成为统筹金融发展与金融安全的关键枢纽，形成既能服务高质量发展又能稳住金融安全底盘的制度安排。一方面，要把高质量上市公司群体建成我国科技自立自强和产业升级的放大器，以提高直接融资比重为主线，推动关键核心技术、先进制造业、新质生产力领域的头部企业和专精特新企业更多在境内市场上市融资，让股权资本真正向国家战略性、基础性、先导性领域定向输血，推动资本市场成为国家科技攻关与产业化落地的重要资金接口。另一方面，要用制度重塑资本市场的资金结构，培育“长钱长投”的主导生态，把保险金、养老金、职业年金、主权性质的长期资金等具有长期收益和长期约束特征的资金，真正塑造成市场稳定性的压舱石，并通过完善考核机制、久期匹配、信息服务体系、投资者教育等制度安排，引导资金回归价值投资、长期持有，实现投资功能与融资功能的良性循环。三是把统一市场、法治约束和党的集中统一领导写入金融安全的根本保障。要坚持党的全面领导，坚持系统观念，在法治轨道上更好统筹高质量发展和高水平安全：其一，把党的集中统一领导作为金融工作最高政治保证，确保监管问责、处置决断、资源投向与国家安全全局保持一致；其二，以全国统一大市场为制度基础，破除区域分割、部门垄断、地方化利益格局对金融资源配置的扭曲，防止某些区域以举债拉投资、以高风险资产托增长；其三，把风险预警、风险隔离、风险处置、责任问责写入制度流程，做到问题出现之前就能看见、问题暴露之后能快速切断传导链、问题蔓延趋势能被制度性熔断、问题造成的损失有人承担责任，把安全从临时动员变成常态运行的系统能力。

（五）稳步扩大制度型开放、巩固多边贸易与国际循环，以高水平开放提升外部安全韧性

“十五五”时期，应把金融开放与金融安全放到同一张蓝图统筹推进，以开放促改革促发展为牵引，通过对接国际高标准、深化区域合作、完善开放安全保障与宏观审慎框架，形成更高水平开放、更强制度供给、更高韧性安全的闭环。

一是以制度型开放为主攻方向，做深规则对接与自主开放的双轮驱动。“十五五”时期，从通道开放转向规则、规制、管理、标准的系统性对接，在产权保护、产业补贴、环境标准、劳工标准、政府采购、电子商务、金融等关键领域实现相通相容，以透明、稳定、可预期的制度环境，倒逼国内改革、优化营商生态、提升国际规则发言权。二是巩固多边贸易体制与区域合作，用高标准规则网络稳链强链、拓展外循环。在维护多边贸易体制的同时，主动对接CPTPP、推进RCEP高质量实施，参与并引领数字贸易、绿色贸易、竞争政策等新议题规则制定，提升在全球治理中的制度性话语权与市场准入稳定性；围绕“双碳”目标构建绿色贸易生态，完善绿色产品与技术的标准、认证与通关便利，扩大新能源装备、环保技术、绿色农产品等进出口规模，以贸易结构升级带动产业链向中高端跃升。三是以“开放提质”支撑金融安全，在更高水平双向开放中完善宏观审慎，做强人民币国际功能与外部缓冲。坚持统筹开放与安全，推进市场、产品、机构双向开放的同时，强化宏观审慎和微观监管两位一体管理，完善跨境资本流动监测预警与逆周期工具箱，保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定；稳慎推进人民币国际化，做深人民币跨境支付系统等关键基础设施与境外金融市场互联互通，面向“一带一路”与全球南方推进本币计价结算网络建设，支持多边金融机构本币投融资合作，提升贸易、投融资、储备的闭环能力；巩固香港国际金融中心地位，提升资本市场的制度韧性与资源配置效率，形成“以开放促改革促发展”与“以审慎防风险”相互支撑。四是完善开放安全保障体系，把规则、基础设施、预警、护航贯通成链。围绕产业链供应链安全，健全供应链风险预警系统与海外利益保护机制，建设覆盖金融基础设施、合规风控、投资者保护与安全生产的全链条护航体系；对外合作坚持高质量共建，在绿色、开放、廉洁原则下完善丝路海运、空中丝绸之路等通道，做强海外园区与物流节点，服务先进制造、数字经济与绿色能源国际协作。五是开放与统一大市场协同，用高水平开放反哺内循环、稳预期、强信心。扩大高水平对外开放与建设全国统一大市场同频共振；通过破除区域壁垒与制度性梗阻，打通要素与规则在全国范围内的自由流动，以统一市场承接全球高标准规则、技术与资本，扩大高质量供给与有效需求，从而实现外部高水平规则、内部高效大市场、双循环互促的结构升级，使开放红利转化为内需动能与安全能力。

北京师范大学经济与工商管理学院教授、博士 胡海峰；北京师范大学经济与工商管理学院硕士研究生 刘斯诺